Digitalisierung im öffentlichen Sektor: Was das OZG-Desaster lehrt

Das Auto ist erfunden. Aber draußen stehen noch viele Kutscher

Wenn ich gefragt werde, wo Deutschland bei der Verwaltungsdigitalisierung steht, antworte ich mit einem Bild: Das Auto ist erfunden. Die ersten fahren es, manche sogar schon längere Strecken. Aber viele stehen noch draußen, halten an ihrer Kutsche fest und sagen: "Mein Pferd trinkt Wasser. Dein Auto braucht Benzin, und Benzin gibt es nicht überall."

Genau da sind wir gerade.

Und das Interessante daran: Das Spiel wiederholt sich gerade. Bei der Elektromobilität hört man dieselben Argumente: kein Ladenetz, zu teuer, zu unsicher. Die Infrastruktur hinkt der Technologie hinterher, die Skeptiker:innen haben kurzfristig sogar recht, und trotzdem ist die Richtung klar. Technologische Übergänge folgen immer demselben Muster: zuerst die Pioniere, dann die Zögernden, dann der Kipppunkt.

Das ist keine Kritik an den Menschen, die zögern. Die Ängste sind verständlich. Ob Kutschenwerkstätten, Pferdedresseure oder Tankstellen: Ganze Geschäftsmodelle brechen weg, wenn sich Technologie fundamental verändert. Das war beim Verbrennungsmotor so, das ist bei der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung nicht anders.

Aber das Bild erklärt auch, warum Zögern keine Strategie ist. Das Auto fährt. Die Frage ist nur, wer mitfährt, und wer zurückbleibt. 

Was das OZG wirklich war – und was es nicht war

Das Onlinezugangsgesetz, 2017 verabschiedet, hatte ein klares Ziel: Bis Ende 2022 sollten Bürger:innen Verwaltungsleistungen digital beantragen und digital beschieden bekommen. 575 Leistungsbündel, darunter 370, bei denen der Bund die Regelungskompetenz hat, der Vollzug aber bei Ländern und Kommunen liegt: von der Ummeldung des Wohnsitzes über die Beantragung von Elterngeld bis zur Gewerbeanmeldung.

Das Ergebnis bis Ende 2022: Laut Bundesrechnungshof waren nur rund 19 Prozent der digitalisierbaren Verwaltungsleistungen bundesweit online verfügbar. Für diesen Fortschritt hat der Bund zwischen 2018 und 2023 rund 2,3 Milliarden Euro ausgegeben, hinzu kamen 3 Milliarden Euro aus dem Corona-Konjunkturpaket. Wie heise.de in seiner Analyse des Bundesrechnungshof-Berichts vom Oktober 2024 festhält, waren von 306 geförderten „Einer-für-Alle“-Lösungen nur 14 – also 5 Prozent – tatsächlich flächendeckend nutzbar.

Bevor man diese Zahlen als Totalversagen einordnet, lohnt eine wichtige Klarstellung: Was das OZG eigentlich bedeutet, wird oft missverstanden. OZG bedeutet, dass die:der Bürger:in digital einreicht und digital Antwort bekommt. Was dahinter passiert, ist damit nicht geregelt. Es wäre also technisch OZG-konform gewesen, wenn eine Sachbearbeiterin das digital eingereichte Formular ausdruckt, per Hand bearbeitet, wieder einscannt und zurückschickt. Das ist kein Witz, sondern die rechtliche Realität des ursprünglichen Gesetzes.

Das eigentliche Problem lag also tiefer als die Umsetzungsquote.

Die drei Ursachen, die nicht laut genug benannt werden

1. Die rechtliche Grundlage war vor Projektstart nicht geklärt

Wer wie wir heute an einem Digitalisierungsprojekt im öffentlichen Sektor arbeitet, erlebt das hautnah: Bevor auch nur eine Zeile Code geschrieben wird, stellen sich Fragen, die niemand vorab beantwortet hat. Haben Landesämter nach der Digitalisierung Zugriff auf Daten, die über ihr Bundesland hinausgehen? Auf welcher rechtlichen Grundlage? Gibt die:der Bürger:in beim Hochladen eines Dokuments ihr oder sein Einverständnis zur Datenweitergabe – und was passiert, wenn nicht?

Diese Fragen klingen vielleicht auf den ersten Blick nach Details. Aber sie sind die Grundlage, auf der jede technische Lösung stehen oder fallen muss.

Im OZG-Kontext wurden sie nicht vorab geklärt. Stattdessen versuchte man, sie während der laufenden Umsetzung zu lösen: zu einem Zeitpunkt, an dem bereits Dutzende Dienstleister, Beraterinnen und Ministerien im Projekt waren. Das Ergebnis: Die ungeklärten Rechtsfragen haben das Geld aufgefressen, das eigentlich für Entwicklung gedacht war.

2. Sechzehn Datenschutzbehörden, ein Vetorecht

Deutschland hat 16 Bundesländer. Jedes Bundesland hat eine eigene Datenschutzbehörde. Bei länderübergreifenden Digitalisierungsprojekten müssen alle 16 zustimmen. Wenn eine Behörde blockiert – aus welchem Grund auch immer – stockt das gesamte Projekt. In laufenden Projekten ist das eine operative Realität, die viele Auftraggeber:innen erst dann wirklich begreifen, wenn sie mittendrin stecken.

Die datenschutzrechtliche Verantwortlichkeit bei länderübergreifend genutzten Online-Diensten ist bis heute nicht eindeutig gesetzlich geregelt. Wer ist verantwortlich, wenn eine Lösung in zwölf Bundesländern läuft? Alle gemeinsam? Jedes Land für sich? Die Antwort darauf fehlt, und ohne sie lässt sich keine skalierbare Architektur bauen. Mehr dazu findet sich auch im Assecor-Leitfaden zu KI und Datenschutz, der zeigt, wie eng rechtliche und technische Fragen in digitalisierten Prozessen verknüpft sind.

Wie Haufe.de in seiner Aufarbeitung des Bundesrechnungshof-Berichts zusammenfasst, sieht der Bericht einen gewichtigen Grund für die schleppende Umsetzung in der zu passiven Haltung des Bundesinnenministeriums, das die Koordination zwischen den Ländern nicht ausreichend aktiv gestaltet hat.

3. Der Anspruch auf die 1000-Prozent-Lösung

Deutschland will oft die perfekte Lösung. Nicht die beste verfügbare, nicht die schnellste, nicht die, die 80 Prozent der Fälle abdeckt und skaliert werden kann. Sondern die, die von Anfang an für alle 16 Bundesländer, alle Kommunen und alle Sonderfälle funktioniert.

Das ist strukturell unmöglich. Eine einheitliche Plattform, die für 16 verschiedene Landesgesetze, unterschiedliche Kommunalstrukturen und divergierende IT-Landschaften gleichzeitig funktioniert, ist kein Projekt mehr, sondern ein Jahrzehnt Arbeit – mindestens.

Der Vergleich mit Estland, der in dieser Debatte immer wieder auftaucht, ist dabei schlicht unfair. Estland hat weniger Einwohner als Berlin und hat von der grünen Wiese angefangen. Das ist ein anderes Ausgangsproblem. Äpfel und Birnen.

Tabelle: Die drei Hauptursachen des OZG-Scheiterns

Alle drei Ursachen sind struktureller Natur – keine davon ist ein technisches Problem.

Was anders hätte gemacht werden müssen

Ich sage das nicht als Kritik von außen, sondern als jemand, der in laufenden Projekten im öffentlichen Sektor sieht, wie dieselben Fehler wiederholt werden. Daher sind dies meine drei dringendsten Verbesserungsvorschläge:

Klein anfangen und dann skalieren. Der erste Schritt hätte sein müssen: Welche drei Leistungen sind am häufigsten genutzt, am besten standardisierbar und am wenigsten rechtlich komplex? Diese drei digitalisieren, zum Laufen bringen, Feedback einholen, verbessern. Dann die nächsten drei. Das OZG hat stattdessen versucht, alles gleichzeitig zu lösen. Wie man Digitalisierungsprojekte iterativ und erfolgreich aufsetzt, beschreibt Assecor ausführlich im Artikel KI-Implementierung erfolgreich meistern.

Die rechtliche Basis zuerst. Bevor ein einziger Dienstleister beauftragt wird, müssen die Fragen zur Datenzuständigkeit, zur Verantwortlichkeit nach DSGVO und zum Datenzugriff über Ländergrenzen hinweg geklärt sein. Und der Glaube, das lasse sich parallel zur Entwicklung lösen, unterschätzt, wie viel Projektbudget in ungeklärten Rechtsfragen versickert. Politische und juristische Vorarbeit ist nun mal die Voraussetzung dafür, dass technische Arbeit überhaupt wirksam werden kann.

Das Kommunikationsbudget muss so hoch sein wie das Entwicklungsbudget. Das ist die Erkenntnis, die ich für die wichtigste halte, und die am häufigsten unterschätzt wird. Digitalisierungsprojekte im öffentlichen Sektor scheitern an den Hürden der Bürokratie und den ungeklärten Rechtsfragen, wenn die Datenschutzbehörden der Länder nicht von Anfang an eingebunden wurden, wenn Ministerien nicht abgeholt wurden, wenn niemand durchs Land gezogen ist und erklärt hat, warum dieses Projekt wichtig ist und wie es funktioniert.

Das klingt vielleicht nach Lobbyismus. Aber eigentlich ist es Projektmanagement. Ein komplexes föderales Digitalisierungsprojekt kann man nun mal nicht allein mit technischer Exzellenz durchsetzen. Denn die eigentlichen Hindernisse liegen woanders: in Abstimmungsprozessen, Zuständigkeitsfragen und politischen und juristischen Dynamiken, die kein Entwicklungsbudget der Welt von selbst löst.

Resiliente IT als Grundlage jeder Digitalisierung

Ob im öffentlichen oder privaten Sektor: Ohne eine tragfähige IT-Infrastruktur bleibt Digitalisierung Stückwerk. In unserem Whitepaper „Resiliente IT-Infrastrukturen“ zeigen wir, worauf es bei Architektur, Betrieb und Governance ankommt.

Whitepaper herunterladen

Was das OZG 2.0 besser macht – und wo die Herausforderungen bleiben

Das OZG-Änderungsgesetz, seit Juli 2024 in Kraft, zeigt, dass die Lektion zumindest teilweise gelernt wurde. Es gibt jetzt eine Priorisierung: 16 Fokusleistungen, die flächendeckend und Ende-zu-Ende digital werden sollen. Es gibt verbindlichere Standards. Es gibt die gesetzliche Verankerung des Once-Only-Prinzips: Bürger:innen sollen Daten nur einmal einreichen müssen.

Das sind echte Fortschritte. Aber das Grundproblem bleibt: Die föderale Struktur ist nicht verschwunden. Die 16 Datenschutzbehörden sind noch da. Die heterogenen IT-Landschaften in den Kommunen auch. Und der Bundesrechnungshof stellt in seinem Bericht von Oktober 2024 fest, dass neue zentrale Backend-Lösungen frühestens ab 2026 entwickelt werden, was bedeutet, dass Behörden in der Zwischenzeit wieder eigene Lösungen bauen. Also genau die Doppelentwicklungen, die das EfA-Prinzip verhindern sollte.

Was jetzt wirklich zählt: Erfolgsfaktoren für Digitalisierung im öffentlichen Sektor

Aus der Analyse des OZG und aus laufenden Projekten lassen sich konkrete Erfolgsfaktoren ableiten. Keine abstrakten Prinzipien, sondern operative Konsequenzen.

Frühzeitiges Stakeholder-Management als Kernkompetenz. Wer ein Digitalisierungsprojekt im öffentlichen Sektor leitet, muss die Datenschutzbehörden der betroffenen Länder kennen, einbinden und regelmäßig informieren – bevor das Projekt startet, nicht wenn es stockt. Das gilt genauso für Ministerien, Kommunen und alle anderen Stellen, die später Vetorechte haben könnten. Wie man dabei sicher vorgeht, zeigt der Assecor-Artikel Wie Unternehmen KI sicher einsetzen können – die Prinzipien gelten analog für jede regulierte digitale Umgebung.

Iterative Umsetzung statt Gesamtlösung. Der öffentliche Sektor braucht keine perfekte Plattform für alle Fälle. Sondern funktionierende Lösungen für die häufigsten Fälle, die schnell, nutzbar und verbesserbar sind. Das setzt voraus, dass Ausschreibungen und Vergabeverfahren eine iterative Entwicklung zulassen. Das ist heute noch die Ausnahme.

Schaubild: So gelingt Digitalisierung im öffentlichen Sektor

Abbildung 1: Die vier Phasen für Digitalisierung im öffentlichen Sektor im Überblick – von der rechtlichen Basis bis zur flächendeckenden Skalierung

Ende-zu-Ende denken, nicht nur den Eingang. Eine digitale Antragsstrecke, hinter der analoge Prozesse laufen, erzeugt Medienbrüche und verzögert den Bearbeitungsprozess. Echte Digitalisierung bedeutet, dass der gesamte Verwaltungsprozess durchgängig digital abläuft: von der Antragstellung über die Bearbeitung bis zum Bescheid. Das erfordert Backend-Modernisierung, Registeranbindung und organisatorische Veränderung und ist deutlich aufwändiger als ein digitales Formular. Grundlagen dazu bietet der Assecor-Artikel zum Datenmanagement im Unternehmen.

Veränderung braucht Richtung, keine Vollständigkeit. Die Kutscher:innen, die auf das Auto umsteigen wollen, brauchen Unterstützung; aber die Entscheidung, dass umgestiegen wird, muss von oben kommen und konsequent durchgehalten werden. Der Versuch, alle gleichzeitig mitzunehmen, würde an unendlichen Abstimmungsschleifen scheitern. Wenn aber allen die Möglichkeit gegeben wird, mitzufahren, steigen mehr ein als erwartet.

Fazit: Das Scheitern war kein Zufall

Das OZG hat seine ursprünglichen Ziele nicht verfehlt, weil Deutschland zu wenig Geld investiert hatte oder weil die Technologie nicht verfügbar war. Die politischen und rechtlichen Voraussetzungen für eine erfolgreiche Umsetzung wurden schlicht nicht geschaffen, und der Glaube, ein strukturell komplexes föderales Vorhaben mit Entwicklungsbudget und gutem Willen durchsetzen zu können, hat sich als Irrtum erwiesen.

Das ist kein deutsches Versagen im Sinne von Unfähigkeit. Sondern ein strukturelles Problem, das sich aus der Kombination von Föderalismus, Datenschutzarchitektur und dem Anspruch auf die Gesamtlösung ergibt. Andere Länder haben es leichter, nicht weil sie klüger sind, sondern weil sie andere Ausgangsbedingungen haben.

Die gute Nachricht: Die Lehren sind gezogen, zumindest teilweise. OZG 2.0 ist ein Schritt in die richtige Richtung. Aber der entscheidende Schritt steht noch aus: die Erkenntnis, dass Digitalisierungsprojekte im öffentlichen Sektor genauso viel in Kommunikation, Moderation und rechtliche Vorbereitung investieren müssen wie in Technologie.

Das Auto ist erfunden. Jetzt geht es darum, die Infrastruktur zu bauen, und den Kutscher:innen eine Probefahrt anzubieten.

FAQ

Was ist das Onlinezugangsgesetz (OZG)?

Das OZG verpflichtet Bund, Länder und Kommunen, Verwaltungsleistungen digital anzubieten. Es regelt, dass Bürger:innen digital einreichen und digital beschieden werden – nicht aber, dass die internen Verwaltungsprozesse ebenfalls digital ablaufen müssen. Das ursprüngliche Gesetz wurde 2017 verabschiedet, das OZG-Änderungsgesetz (OZG 2.0) trat im Juli 2024 in Kraft.

Warum ist das OZG gescheitert?

Das OZG hat seine ursprünglichen Ziele verfehlt, weil 1. rechtliche Grundlagen, insbesondere zur Datenzuständigkeit über Ländergrenzen hinweg, vor Projektstart nicht geklärt waren, weil 2. das föderale System mit 16 Datenschutzbehörden keine einheitliche Umsetzung erlaubt und weil 3. der Anspruch auf eine Gesamtlösung für alle Fälle die Priorisierung verhindert hat.

Was unterscheidet erfolgreiche von gescheiterten Digitalisierungsprojekten im öffentlichen Sektor?

Erfolgreiche Projekte klären rechtliche und organisatorische Voraussetzungen vor dem Start, binden Datenschutzbehörden frühzeitig ein, priorisieren konsequent und denken Digitalisierung Ende-zu-Ende – also nicht nur den digitalen Eingang, sondern den gesamten Verwaltungsprozess bis zum Bescheid.

Warum ist der Vergleich mit Estland unfair?

Estland hat weniger Einwohner als Berlin und hat seine digitale Verwaltungsinfrastruktur auf der grünen Wiese aufgebaut – ohne gewachsene IT-Landschaften, ohne föderale Mehrebenenstruktur und ohne die datenschutzrechtliche Komplexität eines Bundesstaats mit 16 eigenständigen Datenschutzbehörden. Der Vergleich ignoriert fundamentale Unterschiede in den Ausgangsbedingungen.